解讀：最新土地流轉和規(guī)模經營政策

　　[ 摘要]經中央審議通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，已于11月20日正式出爐。現(xiàn)從農業(yè)部部長韓長賦就《意見》答記者問中摘錄幾點業(yè)界關注的問題。

　　經中央審議通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，已于11月20日正式出爐。為讓農業(yè)從業(yè)者更好的理解這一政策，現(xiàn)從農業(yè)部部長韓長賦就《意見》答記者問中摘錄幾點業(yè)界關注的問題。

　　
   土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展是客觀趨勢，在此基礎上《意見》著眼于以下三個方面：

　　    一是推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。在堅持土地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，大力培育和扶持多元化新型農業(yè)經營主體，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，走出一條有中國特色的農業(yè)現(xiàn)代化道路。

　　    二是維護農民合法權益。建立健全土地承包 經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益。堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者。

　　    三是堅持一切從國情和農村實際出發(fā)。土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展是客觀趨勢，但必須看到這是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉速度和超大規(guī)模。

　　    一、為引導有序流轉,《意見》提出哪些措施？

　　    為引導農村土地的有序流轉和農業(yè)適度規(guī)模經營的健康發(fā)展，在總結基層實踐經驗的基礎上，《意見》提出了四個方面的具體措施：

　　    一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農民承包權益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用于農業(yè)生產，重點支持糧食規(guī)?；a。

　　    二是鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，穩(wěn)步推進土地經營權抵押、擔保試點，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營等。

　　    三是嚴格規(guī)范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。

　　    四是加強土地流轉服務體系建設。

　　    二、如何解決“誰來種地”問題？

　　      
   《意見》重點提出了三個方面的措施，將通過農業(yè)經濟組織來解決“誰來種地”的問題：

　　    一是建立新型職業(yè)農民制度，培育新的種地人。包括實施新型職業(yè)農民培育工程，積極培養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農場經 營者、農民合作社帶頭人。

　　    二是引導土地資源流向新型農業(yè)生產經營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經營權。鼓勵優(yōu)先流向農業(yè)經濟組織。

　　    三是加大扶持完善服務，主要從財政、金融、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。

　　    如支持符合條件的新型農業(yè)經營主體優(yōu)先承擔涉農項目，新增農業(yè)補貼向新型農業(yè)經營主體傾斜，引導金融機構建立健全針對新型農業(yè)經營主體的信貸、保險支持機制，要求各地在年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施等。

　　    三、工商企業(yè)進入農業(yè)，《意見》有何規(guī)定？

　　    為鼓勵流轉土地用于糧食生產，《意見》提出，一是通過新增補貼向糧食生產規(guī)模經營主體傾斜、優(yōu)先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標 價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現(xiàn)糧食生產規(guī)模經營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持糧食規(guī)模化生產；二是通過糧食主產區(qū)、糧食生產功能區(qū)、高產創(chuàng)建 項目實施區(qū)的產業(yè)規(guī)劃和相關農業(yè)生產扶持政策引導經營主體生產糧食；三是通過合理引導土地流轉價格，以降低糧食生產成本，穩(wěn)定糧食種植面積?？梢圆扇⊥０l(fā) 糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。

　　    為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農化”，《意見》明確：

　　    一是鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖和開發(fā)農村“四荒”資源等適 合企業(yè)化經營的現(xiàn)代農業(yè)。

　　    二是對工商企業(yè)租賃農戶承包地加強監(jiān)管和風險防范。包括，要求各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監(jiān)管；定期對租賃土地企業(yè)的農業(yè)經營能力、流轉承包地用途等情況進行監(jiān)督檢查，及 時查處糾正違法違規(guī)行為等。

　　     四、適度規(guī)模農業(yè)的標準是什么？

　　     現(xiàn)代農業(yè)的基本特征是農業(yè)生產的專業(yè)化、標準化、規(guī)?；⒓s化。一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。但是，任何一種土地經營方式，都存在勞動生產率與土地產出率如何均衡的問題，土地經營規(guī)模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍。

　　   《意見》提出對“兩個相當”的要重點扶持，即土地經營規(guī)模的務農收入相當于當?shù)囟?、三產業(yè)務工收入的，土地經營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛?積10－15倍的，應當給予重點扶持。這主要考慮到我國農戶平均承包土地面積不足8畝，10－15倍在100畝左右，按農戶家庭2個勞動力種糧計算，現(xiàn)階段勞均收入可相當于出外打工。實際是種半年地等于打一年工。當然，由于各地二、三產業(yè)發(fā)展水平不一，農村勞動力轉移有快有慢，可以根據(jù)實際情況確定具體的標準。

　　    五、如何準確理解農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”？

　　    實現(xiàn)土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎?！兑庖姟访鞔_提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權，一方面要探索新的集體經營方式；另一方面，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監(jiān)督權，發(fā)揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能 作用。

　　    《意見》強調，要鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營；加強土 地流轉服務體系建設，為流轉雙方提供服務，保護流轉雙方的權益?？傊?，三權分置是深化農村土地制度改革的實踐探索，體現(xiàn)了中國特色農村土地制度改革的理論創(chuàng)新。

　　土地制度改革又一份綱領性文件

　　——農業(yè)部部長韓長賦就《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》答記者問

　　發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營要與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應。要加強引導，不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業(yè)綜合生產能力。要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a。

　　近日，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（以下簡稱《意見》），這是現(xiàn)階段我國深化農村土地制度改革的綱領性文件，對于解決好“三農”問題，走出一條中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，具有十分重要的意義?！兑庖姟酚心男┱邉?chuàng)新，如何貫徹落實好《意見》，記者就此采訪了農業(yè)部部長韓長賦。
　　農村土地經營權流轉和規(guī)模經營是深化農村改革的一項重要內容
　　記者：請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。
　　韓長賦：農村土地經營權流轉和規(guī)模經營是事關農業(yè)農村發(fā)展的一件大事，也是深化農村改革的一項重要內容。黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)生產經營主體，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系。為貫徹好中央精神，有關部門在開展土地經營權流轉規(guī)范化管理和服務試點的基礎上，深入基層調研、總結地方經驗，充分聽取基層干部和農民群眾的意見?？梢哉f，《意見》體現(xiàn)了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時期指導農村土地制度和農業(yè)經營制度改革的重要政策性文件。
　　記者：《意見》的主要政策取向是什么？
　　韓長賦：《意見》的政策著眼點主要有三個方面：一是推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。在堅持土地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，大力培育和扶持多元化新型農業(yè)經營主體，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，走出一條有中國特色的農業(yè)現(xiàn)代化道路。二是維護農民合法權益。建立健全土地承包經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益。堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者。三是堅持一切從國情和農村實際出發(fā)。土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展是客觀趨勢，但必須看到這是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉速度和超大規(guī)模。
　　“三權分置”是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新
　　記者：如何準確理解農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”？
　　韓長賦：實現(xiàn)土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現(xiàn)承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新。
　　《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權。《意見》強調，一方面要探索新的集體經營方式；另一方面，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監(jiān)督權，發(fā)揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權。《意見》指出，要抓緊抓實承包地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題；要完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權屬證書，強化土地承包經營權物權保護。同時，要放活經營權。《意見》強調，要鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營；加強土地流轉服務體系建設，為流轉雙方提供服務，保護流轉雙方的權益。三權分置是深化農村土地制度改革的實踐探索，體現(xiàn)了中國特色農村土地制度改革的理論創(chuàng)新。
　　記者：對未來“誰來種地”問題，請問《意見》提出了哪些應對措施？
　　韓長賦：中央對解決“誰來種地”問題十分關注?！兑庖姟诽岢隽巳齻€方面的措施：一是建立新型職業(yè)農民制度，培育新的種地人；二是引導土地資源流向新型農業(yè)生產經營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經營權；三是加大扶持完善服務，為新型農業(yè)經營主體發(fā)展提供更好的外部環(huán)境。
　　在發(fā)展新型農業(yè)經營主體的同時，不能忽視普通農戶的作用，這是我國的基本國情、農情決定的。各類新型經營主體在農業(yè)的不同領域、不同環(huán)節(jié)各有優(yōu)勢，要多元化、融合式地發(fā)展。
　　要保護好農民“三塊地”的合法權益，堅守土地流轉的底線，鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式
　　記者：為什么要健全土地承包經營權登記制度？《意見》對做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出哪些要求？
　　韓長賦：黨的十八屆三中全會明確提出，要保護好農民“三塊地”（農戶的承包地、農民的宅基地和集體建設用地）的合法權益。強化對農戶承包地權益的保護，當前最重要的抓手就是開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為指導各地做好土地承包經營權確權登記頒證工作，《意見》明確提出四個方面的要求：一是按照保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協(xié)商、因地制宜、分級負責的原則穩(wěn)步推進；二是原則上要確權到戶到地，在尊重農民意愿前提下，也可以確權確股不確地；三是強化縣鄉(xiāng)兩級責任，建立黨委政府統(tǒng)一領導、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機制；四是加強工作保障，經費納入地方財政預算，中央財政給予補貼。
　　記者：當前，農村土地經營權流轉情況如何？為引導有序流轉，《意見》提出了哪些具體措施？
　　韓長賦：近年來，農村土地流轉呈加快之勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。我國農村土地流轉總體上平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規(guī)模、比例，侵害了農民合法權益。
　　規(guī)范土地流轉，《意見》提出四個方面的具體措施：一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農民承包權益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用于農業(yè)生產，重點支持糧食規(guī)模化生產。二是鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，穩(wěn)步推進土地經營權抵押、擔保試點，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營等。三是嚴格規(guī)范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。四是加強土地流轉服務體系建設。完善縣鄉(xiāng)村三級服務網絡，為流轉雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務，研究制定流轉市場運行規(guī)范，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。
　　鼓勵和支持流轉土地用于糧食生產，遏制“非糧化”，嚴禁“非農化”
　　記者：近年來，工商企業(yè)進入農業(yè)引起社會廣泛關注，對如何引導好并防止“非糧化”“非農化”等問題，《意見》有何規(guī)定？
　　韓長賦：到2014年6月底，流入企業(yè)的承包地面積已達到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢。為鼓勵流轉土地用于糧食生產，《意見》提出：一是通過新增補貼向糧食生產規(guī)模經營主體傾斜、優(yōu)先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現(xiàn)糧食生產規(guī)模經營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持糧食規(guī)?；a；二是通過糧食主產區(qū)、糧食生產功能區(qū)、高產創(chuàng)建項目實施區(qū)的產業(yè)規(guī)劃和相關農業(yè)生產扶持政策引導經營主體生產糧食；三是通過合理引導土地流轉價格，以降低糧食生產成本，穩(wěn)定糧食種植面積?？梢圆扇⊥０l(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。
　　為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農化”，《意見》明確：一是鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和開發(fā)農村“四荒”資源等適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代農業(yè)。二是對工商企業(yè)租賃農戶承包地加強監(jiān)管和風險防范。包括要求各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監(jiān)管；定期對租賃土地企業(yè)的農業(yè)經營能力、流轉承包地用途等情況進行監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為，等等。
　　記者：規(guī)模經營強調適度，實踐中如何把握這個度？
　　韓長賦：土地經營規(guī)模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍。要把握好土地經營權流轉、集中、規(guī)模經營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟洜I規(guī)模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶。但到底多少算“適度”，需要根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種、生產力水平等多種因素而確定。很難在全國范圍內制定一個統(tǒng)一的面積標準，還是由地方根據(jù)本地情況來決定為好。因此，《意見》只提出對“兩個相當于”的要重點扶持，即土地經營規(guī)模的務農收入相當于當?shù)囟⑷a業(yè)務工收入的、土地經營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e10—15倍的，應當給予重點扶持。這主要考慮到我國農戶平均承包土地面積不足8畝，10—15倍在100畝左右，按農戶家庭2個勞動力種糧計算，現(xiàn)階段人均收入可相當于出外打工。實際是種半年地等于打一年工。當然，由于各地二、三產業(yè)發(fā)展水平不一，農村勞動力轉移有快有慢，可以根據(jù)實際情況確定具體標準。同時要看到，規(guī)模經營也有多種方式，既有土地資源聚積的，也有通過社會化服務特別是土地托管服務形成的。這一點在我國有廣泛的適應性。